EN MÉXICO ¿ENTENDEMOS NUESTRA REALIDAD?

19 04 2015

 EN MÉXICO ¿ENTENDEMOS NUESTRA REALIDAD?

In Mexico, we understand our reality?

Héctor Otero y Cortés

25/04/2014

 RESUMEN: Ante los innumerables problemas que presenta el país, la burocracia frena su solución y  el desarrollo. En el artículo se analiza el concepto de burocracia, sus alcances y se plantea que su deterioro en México, es la causa de problemas como la corrupción y la lentitud de las instituciones para lograr los cambios que el país requiere. Finalmente se enumeran algunas orientaciones que podrían transformar la situación descrita.

ABSTRACT: To the innumerable problems presented by the country, bureaucracy slows down your solution and development. The article discusses the concept of bureaucracy, its scope and considers that its deterioration in Mexico, is the cause of problems such as corruption and the slow pace of the institutions to achieve the changes that the country needs. Finally listed some guidelines which could transform the situation described.

“La burocracia es una máquina gigantesca manejada por pigmeos.”
              Honoré de Balzac

INTRODUCCIÓN

Entre las cosas que encuentro mal en mi vida y en la de mis conciudadanos es la burocracia, no solo del gobierno, sino la que se ha extendido a universidades, institutos, organizaciones sociales y asociaciones civiles y prácticamente a cualquier organización.

Se denomina como burocracia a  la organización que se caracteriza por procedimientos explícitos y normados, división de responsabilidades y especialización del trabajo, jerarquía y relaciones impersonales. La burocracia existe en muchos ámbitos, no solamente en el gobierno.

El término es utilizado en la sociología, en la ciencia administrativa y especialmente en la administración pública. Puede definirse como un conjunto de técnicas o metodologías dispuestas para aprender o racionalizar la realidad exterior a la que pretende controlar desde el poder central a fin de conocerla y dominarla.

La burocracia ha sido estudiada por personalidades tales como  Max Weber, Jean-Claude Marie Vicent de Gournay,  Adam Smith, John Stuart Mill,  Karl Marx, Friedrich Engels,  Auguste Comte y muchos otros reconocidos  filósofos, sociólogos e investigadores.

Según muchas opiniones fue Max Weber el que introdujo el concepto al vocabulario académico moderno, basándose en el estudio de los sistemas de administración pública europeos de su época.

Max Weber basa su teoría en siete principios: la formalización de reglas, la división del trabajo, la jerarquía, la impersonalidad, la competencia técnica, la separación de propiedades y la previsibilidad de cada funcionario.

Según Weber, las funciones principales de un sistema burocrático moderno son:

  • Los funcionarios que ocupan cargos burocráticos son considerados empleados públicos;
  • Los funcionarios son contratados en función de su competencia técnica y sus cualificaciones;
  • Los funcionarios cumplen tareas que están en conformidad con las normas y reglamentos escritos;
  • La compensación se basa en el salario estipulado con dinero;
  • Los funcionarios deben cumplir las reglas jerárquicas y códigos disciplinarios que fundamentan las relaciones de autoridad.

Si está funciones se cumplieran a cabalidad, las burocracias serían con seguridad ejemplos de eficacia y eficiencia.

Sin embargo, el término burocracia en su uso común se asocia a la ineficiencia, pereza y derroche de medios. Generalmente se percibe como un ente que existe únicamente para sí mismo y que sólo se preocupa por su crecimiento y permanencia en el poder.

En esta  línea, la burocracia es un fenómeno  a estudiar desde el punto de vista científico, se da dentro de las organizaciones que teniendo propósitos y fines aparentemente claros, recursos y contextos adecuados (leyes, normas, autoridad, etc.) no dan los resultados deseados, son  poco oportunas o sus acciones no tienen el impacto esperado, muchas son ineficientes e ineficaces.

Estas organizaciones burocráticas interactúan con los sistemas social, político y económico, pero por lo general gozan de un mal prestigio y sus integrantes son calificados como de un pobre desempeño.  Desde luego hay excepciones y existen grupos dentro de la burocracia que en contra de las adversidades, saben como transformarlas en oportunidades y muchas veces en proyectos exitosos.

En la época moderna, la burocracia asume su rol e importancia no solo en el desarrollo de las funciones del Estado, sino también se da en las corporaciones y grandes empresas, capitalistas o no: En gran medida lo anterior se debe al desarrollo y especialización del trabajo; a este tipo de burocracia en las empresas privadas se suele denominar como «burocracia corporativa».

Los estudiosos en la materia afirman que la ineficiencia e ineficacia de estas grandes burocracias se debe en gran medida a su tamaño y crecimiento desmedido, lo que las hace ingobernables, razón por la cual en muchos gobiernos y corporaciones se opta por la subcontratación de empresas mediante contratos de “outsourcing”. Es decir, se delegan las tareas que aparentemente entorpecen las tareas sustantivas, con lo que se supone que la organización puede tener una actuación más estratégica.

¿Existe conocimiento científico en el Gobierno?

Algunos  afirman que una característica distintiva de la administración pública burocrática es que hay una clara distinción entre lo público y lo privado, habiendo además una distinción entre el político y el administrador público.

¿Gobierno político o técnico?, la pregunta que de vez en cuando vuelve a ser popular, no es más que síntoma del desconcierto y de la ignorancia. El gobierno debe ser ambos a la vez, es político y utiliza la técnica para hacer política. En las estructuras de la burocracia hay por necesidad áreas más políticas y otras más técnicas.

Si aceptamos que la política es el conjunto de acciones ordenadas para lograr el bien común y que la ciencia tiene por objetivo mostrarnos nuestra realidad para que podamos comprenderla y mejorarla, entonces no podemos separar ambos conceptos. que al fin convergen en un mismo fin.

La política vista como las acciones para generar el bien común de la población se topa frecuentemente situaciones cuya soluciones son de una gran dificultad, las propuestas requieren del análisis de muchos factores y variables y los problemas se esconden tras un “conocimiento complejo”. Lo anterior se pone de manifiesto cuando se quieren conocer las causas de la pobreza, el desempleo, la migración, la violencia, la corrupción, la ignorancia, la económia y cualquiera de los problemas que nos agobian.

Las decisiones que se toman en estos temas resultan en muchos casos inadecuadas,  parciales o ineficaces, ya que por lo general los tomadores de decisiones no analizan con profundidad, ni tienen las bases teóricas-técnicas para interpretar los datos ni el tiempo para hacerlo. Son muchos los casos en que los criterios que prevalecen son el “beneficio político”, la “salida diplomática” o excusas tales como: “el problema es tan complejo, que mejor no le movemos”, “no es el momento político “o bien el clásico “dar tiempo al tiempo” y otros similares.

El gobierno es el conductor del destino del país y su gestión es fundamentalmente estratégica. La modernidad exige hacer uso de las técnicas, métodos y conocimientos científicos para asegurar en la medida de lo posible la “asertividad” de sus decisiones, por lo que antes de tomar decisiones, sus funcionarios deben conocer y analizar a fondo los problemas para plantear las posibles soluciones y seleccionar la alternativa más adecuada.

Desafortunadamente no es así, en la burocracia mexicana existe y sobra la improvisación, – de la que nos sentimos orgullosos y hasta la presumimos-,  desde el funcionario sin experiencia o  conocimiento en la materia, hasta las áreas de gobierno donde las decisiones se toman al vapor, por intuición, por presiones, por instrucciones y en base a normas no siempre justificadas, por conveniencia  individual o de grupos. Por regla general no existen bases técnicas para investigar, descubrir, conocer y evaluar, argumentando entre otros la falta de recursos para hacerlo, las pesadas cargas de trabajo, los compromisos políticos y demás pretextos. Aunado a lo anterior, se desconocen los métodos y las técnicas para realizar investigación científica en áreas como la social y la económica,  esto aun cuando en la mayoría de los presupuestos del gobierno (en especial el federal) existen partidas para la investigación científica, la innovación y el desarrollo; que en muchos casos son dedicadas a financiar proyectos de algunas asociaciones civiles mediante convenios con el CONACYT, que poco o nada aportan en este sentido.

Por la misma falta de conocimiento de los funcionarios, la creatividad se ve disminuida, no se contemplan caminos alternativos o soluciones innovadoras y por lo mismo, las estrategias no son claras, ni las mejores.

Sin embargo, como mencione antes no todo es negativo, existen políticos, técnicos y áreas de gobierno altamente eficaces y productivas y gracias a ellas el país avanza en algunos terrenos.

¿Tiene claro el gobierno los beneficios que puede producir y a quién beneficia?

Por lo general sí, aunque a veces el conocimiento sea solamente resultado de una percepción  derivada de la experiencia, de la información que se divulga en los medios, de la intuición, y de la opinión de unos cuantos. La información pocas veces se recaba sistemáticamente y con fines de análisis y estudio. El INEGI hace grandes esfuerzos, pero la mayoría de los funcionarios los desconocen.

Llama la atención como muchas decisiones del gobierno se toman basadas en solamente algunos juicios de valor y en el mejor de los casos en unos cuantos datos, pocas veces se plantean alternativas, no hay innovación, ni creatividad, por lo general se trata de soluciones o variantes a propuestas aplicadas con anterioridad, probadas con poco o dudoso éxito o bien nunca evaluadas.  Es decir, aplicamos repetidamente el criterio del ensayo y el error.

El gobierno en México, hace poca investigación y por lo general la delega. Es decir, existe una indudable falta investigación y  de conocimiento científico alrededor de los problemas del gobierno y por ende de las soluciones. Lo poco que se hace se delega a las Universidades e Institutos de Investigación, que desconectados muchas veces de la realidad y casi siempre de los procesos gubernamentales, elaboran estudios y propuestas que sólo en pocas ocasiones culminan en programas y acciones de gobierno.

Aquí, resulta muy válida la frase de Frank Herbert: “La burocracia destruye la iniciativa. Hay pocas cosas que los burócratas odien más que la innovación,  especialmente la innovación que produce mejores resultados que las viejas rutinas.”

¿La ciencia realmente puede ayudar a tener una mejor burocracia?

Es incuestionable que el conocimiento es esencial para un mejor desempeño, pero los problemas que se observan en la burocracia son muchos, entre otros:

  • El personal no está debidamente capacitado y sus competencias son otras o son deficientes (salvo honrosas excepciones).
  • Las condiciones de trabajo y la inseguridad laboral que sufren los burócratas resultan poco motivantes.
  • La organización es inadecuada y discrecional  (la diseñan los jefes de cada unidad a su muy personal estilo y no especialistas en organización y administración)
  • Las normas de operación no se encuentran actualizadas y peor aún, no corresponden a la realidad. (Un ejemplo son los Programas de Operación instrumentados por el Gobierno Federal que mal definidos, terminan siendo aplicados bajo la discrecionalidad de funcionarios menores).
  • El conocimiento científico (en sociología, en administración pública, en estadística, en el diseño de pruebas, en sistemas,  en planeación, en leyes y normas, en otras materias y hasta en el manejo de Tecnología de la Información y la Comunicación -TIC’s-)  es superficial e insuficiente. Sin embargo son muchos los funcionarios que poseen la habilidad para mencionarlas en sus discursos y planteamientos, esto es, simulan tener los conocimientos adecuados para tomar decisiones.
  • Por lo general, no existe la voluntad del servicio público, ni es suficiente la conciencia ciudadana (no es práctica común la consulta popular, menos los estudios etnológicos). La burocracia desconoce en muchas ocasiones la realidad local, estatal o federal y más aun lo que sucede en el campo y en las zonas marginadas y rurales del país.
  • Los trámites son complicados y las acciones lentas  (pocos se agilizan o se simplifican y el uso de – TIC’s – resulta limitado).
  • La ciudadanía no tiene confianza en las instituciones. La corrupción impera, la ilegalidad y la impunidad son vistos como recursos para interactuar con el gobierno.

Ante esto, es claro que la aplicación de las técnicas de administración moderna, de ingeniería, de la economía, de la sociología, la informática y otros  conocimientos científicos deberían ayudar a lograr la tan deseada transformación de las instituciones.

A manera de ejemplo, es fácil observar que en las dependencias del  gobierno es frecuente encontrar  estructuras de la organización autorizada (formal)  que no corresponden y en ocasiones difieren por mucho con la estructura informal (es decir, con la que realmente se opera  y  que incorpora personal  por medio de contratos de honorarios y otras fórmulas diseñadas para evitar la formalidad).

Y peor aún, los Reglamentos Interiores de las Dependencias  no guardan relación con las estructuras organizacionales (ni formales o informales), por tanto hay personal que no tienen funciones autorizadas y hay funciones que no tienen responsables para su ejecución, además ahora existen las descripciones de puestos y los perfiles, que en mucho casos no son congruentes con los demás elementos.. Ante esto, lo único que puede esperarse es una gestión torpe y sin rumbo.

La solución que debería encontrarse en los principios de la administración moderna, no se aborda porque implica decisiones “políticas”, como lo es la reducción de personal, dejar de lado funciones injustificadas y en algunos casos desembolsar mayores presupuestos. No hay voluntad para adelgazar las estructuras de la administración pública, pues probablemente con ello se generen “altos costos políticos” y problemas sociales a los que no se les ve solución. Como se ha mencionado, al gobierno le interesa mantener una “gorda” estructura que le dé un aparente “poder”.

Otro ejemplo se puede observar en la reciente Reforma Educativa que entre sus principios estableció que la evaluación de los docentes era condición indispensable y que aquellos que no calificaran adecuadamente (en un plazo determinado), se les ofrecerá la oportunidad de capacitarse y en caso necesario serían desplazados a tareas no docentes o bien rescindidos.

Sin embargo esta es una aparente solución, ya que el problema radica, como se ha asegurado en repetidas ocasiones, en que las escuelas normales del país no funcionan, han sido tomadas por “grupos políticos” que han provocado su deterioro y la egresión de maestros con bajo rendimiento. Las primeras evaluaciones señalan que un altísimo número de maestros no alcanzan ni siquiera la calificación mínima necesaria para impartir sus conocimientos pedagógicos.

Así, mientras no se preparen más y mejores maestros de educación básica, resulta prácticamente imposible prescindir de los actuales, ya que  los alumnos se quedarían sin maestros; con lo que es claro que la estrategia es equivocada. Preparar maestros de calidad puede ser un proceso muy lento y  requiere de muchos años para esperar resultados en las nuevas generaciones de mexicanos.

La alternativa que ofrece la Reforma Educativa es la de capacitar a los actuales maestros,  lo que es aparentemente viable, sin embargo muy difícil de instrumentar.  Los programas educativos son inadecuados y no se cuenta en el país con capacitadores suficientes y de la calidad necesaria, algunas Universidades pueden impartir los cursos requeridos, pero se  anticipan difíciles problemas de coordinación y hacia el interior del magisterio.

Un último ejemplo de  la falta de conocimiento y análisis es la actitud de los funcionarios ante temas como el federalismo. Muchos hablan de él y pocos son los que lo comprenden, por lo que el país oscila de un sexenio a otro entre la descentralización (que nunca termina, ni es efectiva) y la centralización. Así las políticas de la federación con los gobiernos locales son cambiantes y al final indefinidas. Las acciones se diluyen y se realizan a discrecionalidad, las responsabilidades son difusas y al final, no son transparentes. El tema es complejo y el desconocimiento grande, en este contexto no se ve solución.

Con estos ejemplos, queda claro que gran parte de las decisiones no se toman “científicamente”, no se realizan diagnósticos, no se realizan análisis apoyados en herramientas científicas, ni se analizan las alternativas. Las propuestas se elaboran al ”vapor”; por lo que las decisiones resultan erráticas y deben ser rectificadas constantemente.

¿Son la corrupción o la ineficacia producto de la ignorancia?

No totalmente, pero sí  en gran medida; se pueden argumentar entre otras las siguientes causas:

  • Falta de valores, no se le da relevancia a la cultura de la legalidad. Las leyes y normas están desarticuladas, desactualizadas e inoperantes y por tanto existen  vacíos legales que dan pie a la discrecionalidad.
  • Poca o nula transparencia, el ciudadano desconoce las atribuciones del gobierno y más aún, sus acciones y costos.
  • La regular manipulación y distorsión de los medios sobre la realidad.
  • La “tolerancia”, la “impunidad” y la mediocridad de las autoridades ante las faltas administrativas o penales.
  • La ineficacia e incapacidad de las autoridades. Los funcionarios carecen de las competencias adecuadas para desempeñar sus puestos. (El Servicio Profesional de Carrera ha sido un fracaso, es un obstáculo para ocupar puestos dentro  del gobierno y hasta ahora ha causado mayores problemas que soluciones).

Lo anterior genera ingobernalidad, las personas dejan de creer en el gobierno  y esté pierde autoridad. En esta situación, las personas y los grupos actúan según su propia conveniencia, a sabiendas de que si infringen las normas, no hay autoridad para aplicar sanciones. En un clima como el descrito, la corrupción florece.

¿Hay esperanza?

Sí, si la hay, a mediano y quizás a largo plazo, pero requiere de lograr el cambio en el país mediante el análisis y la crítica de nuestra realidad, analizar las causas y usar las herramientas del conocimiento científico para resolver los problemas y para esto, se requiere de una mejor educación en todos los niveles.

Sobra decir, que la educación es el gran transformador de la sociedad (los países más desarrollados son los que más apoyan la educación y la investigación), de manera que el camino es bastante claro. El nivel cultural es un indicador del  grado de desarrollo de los países.

El problema es que los resultados no se logran a corto plazo y los “políticos” buscan producir de inmediato la imagen de eficacia que tanto desean.

Pero hay otra opción con resultados más cercanos: fomentar  la cultura de la legalidad en todos los ámbitos. Crear la conciencia en los ciudadanos de que las leyes y las normas sirven para lograr una mejor convivencia.

El gobierno intenta recuperar credibilidad rediseñando el marco judicial y promoviendo la aplicación de la justicia y la eficiencia de la policía, pero esto no es suficientemente claro para el ciudadano común y corriente. Se requiere de una campaña permanente en todos los medios que se apoye con acciones y ejemplos de justicia (sin tolerancia ni impunidad), en todos los niveles.

Al final es una cuestión de conocer y ejercer los derechos y obligaciones para todos: gobierno y ciudadanos.

Sin lo anterior, no es posible logar una participación efectiva de la ciudadanía como se pretende, para ello hay que conocer sus marcos de referencia, los límites y los alcances.

El conocimiento nos hará mejores, quizá no más felices (porque los problemas mencionados podrán ser mitigados, pero no eliminados y en el futuro seguramente enfrentaremos  nuevos y diferentes problemas), pero es seguro que el conocimiento nos asegurará un mayor grado de bienestar y deseablemente una mayor igualdad social y económica.

“¡Y pensar que algunos se asombran
de que hayamos perdido las colonias!
Lo que a mí me asombra es cómo no hayamos perdido,
con esta burocracia, hasta los pantalones.”
                                          Pío Baroja
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